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《新北區規范性文件制定程序規定》解讀
《新北區規范性文件制定程序規定》（以下簡稱《規定》）于2013年4月1日以《關于印發新北區規范性文件制定程序規定的通知》（常新政規〔2013〕3號）的形式公布，并于發布之日起施行。
這是我區在《新北區規范性文件制定管理辦法》（常新政〔2005〕64號）的基礎上，本著從源頭入手，全面規范規范性文件規劃起草、法律審查和審議發布的全過程，強化對規范性文件監督的重要舉措。
一、制定《規定》勢在必行
長期以來，規范性文件在我國行政管理領域占有非常重要的地位，是行政管理的重要依據之一，行政機關大量的行政行為是直接根據規范性文件作出的。制定和實施規范性文件，是各級人民政府特別是基層人民政府以及政府各有關部門經常性的基礎工作，也是行政管理的重要內容。通過制定和實施規范性文件對行政事務進行及時有序地管理和規范，是行政機關行之有效的管理手段，在填補法律空白、增強法律規范的可操作性、提高行政管理效率、推進依法行政進程等方面都起到了重要而積極的作用。與此同時，與依法行政的要求相比，規范性文件還存在許多不容忽視的問題。在我國尚未對規范性文件的制定和監督作出專門而統一的法律規定的情況下，受行政機關長期依賴傳統的行政手段以及濫用制定權等因素的影響，實踐中，規范性文件政出多門、數量龐大、底數不清，規范性文件制定程序缺失、發布形式不規范、內容違法不當、監督管理不到位的現象仍時有發生。
隨著我國依法行政進程的不斷推進，對作為抽象行政行為的規范性文件進行監督已擺上重要議事日程。國務院《全面推進依法行政實施綱要》將制定規范性文件納入了制度建設的范疇，對規范性文件的制定、評估和清理提出了要求，專門強調要加強對規范性文件的監督。《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》進一步提出，要建立健全規范性文件監督管理制度，并從規范性文件制定權限和發布程序、規范性文件備案制度、規范性文件定期清理制度三個方面分別作出了具體規定，省市也分別出臺了規范性文件制定和管理有關規定。我區2005年制定的《新北區規范性文件制定管理辦法》，對規范性文件制定和管理方面的規定比較原則，在施行中也因部門理解存在偏差而導致制定程序不一致，從加強對抽象行政行為的監督，維護社會主義法制統一，保障行政管理相對人合法權益，全面推進依法行政的需要出發，有必要對原有的規定進行修訂，并重新制定發布。
二、規范性文件的定義
目前，國家對于規范性文件的概念沒有統一規定。實踐中，由于規范性文件表現形式復雜多樣，在與一般行政公文的區分上普遍存在著難以準確界定的現象，影響對規范性文件的有效監督?！兑幎ā吩谖覅^原有規定的基礎上，綜合參照上級部門的相關規定并借鑒兄弟縣區的規定，從主體的行政性、對象的外部性、內容的抽象性、程序的規定性、適用的強制性角度，在總則第二條中對規范性文件的內涵作出了原則規定，即：“本規定所指的規范性文件，是指區政府為領導和管理本區各項行政工作，依法制定并以區政府文件形式發布的涉及公民、法人或者其他組織權利義務，在一定時期內反復適用，在本行政區域內具有約束力的辦法、決定、意見等的總稱。”這里的“具有約束力”，主要是指針對不特定的公民、法人和其他組織發布，且能夠反復適用（最高法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條）。
三、規范性文件的制定程序及公布
《規定》參照《規章制定程序條例》的相關規定，就《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》著重強調的“聽取意見”、“合法性審查”、“集體討論決定”做了重點明確和細化。同時，根據《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》、《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》等規定，參照《規章制定程序條例》，對規范性文件制訂計劃、報送要求、法律審查、發布形式、公布方式等做了具體規定。如《規定》第十一條第一款規定：“規范性文件起草單位將規范性文件草案經單位主要負責人簽字并加蓋單位公章，一式三份報送區政府法制辦審查，同時報送電子文本一份。聯合起草的規范性文件草案，應當由共同起草單位主要負責人簽字并加蓋公章后報送”。再如，在征求意見過程中發現有關部門對規范性文件草案送審稿有不同意見的，《規定》第十六條明確規定：“由區政府法制辦組織協調；經協調不能達成一致意見的，區政府法制辦應當將主要爭議、協調情況和處理意見報起草單位分管區領導協調決定，協調一致后方可提交區政府審議”。再如，為貫徹落實規范性文件必須公開的要求，便于社會各界對規范性文件進行監督，《規定》結合我區開展政府信息公開工作的實踐，第二十條明確規定：“規范性文件以區政府文件形式發布，并按照有關政府信息公開的規定，向社會公布”。
四、規范性文件的管理
該部分內容主要是關于規范性文件定期清理制度的具體設計，以及規范性文件內部管理的基本要求。建立和強化規范性文件定期清理制度，是《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》提出的新舉措，對于保證規范性文件合法有效，推進依法行政具有重要意義。強化對規范性文件的日常管理，落實保障措施，是提高規范性文件監督效能、優化管理手段、方便群眾監督的重要基礎和保證，實踐中還存在不少薄弱環節，亟待加強。
此外，以區政府名義發布的其他政策性文件，雖不是規范性文件，但由于涉及面廣，影響較大，其制定程序亟待規范，故《規定》第二十四條強調：“以區政府名義發布的其他政策性文件的制定程序，可以參照本規定執行”。
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