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為進一步加強群租房屋的消防安全管理，保障房屋租賃當事人的合法權益，防止群死群傷火災事故的發生，常州市政府辦公室于2017年12月8日印發《常州市群租房屋消防安全管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。現就《辦法》解讀如下：
一、《辦法》出臺背景
近年來，出租房屋火災頻發，尤其是自2015年以來，我市相繼發生的武進鳴凰后張村、鐘樓五星孫家村、武進湖塘賀北村委出租房亡人火災事故，均存在多人群租現象。然而，由于缺乏上位法的支撐，政府各部門、各地基層組織，對于群租房屋的監督管理，有大量的政策空白，消防機構的監督管理主要存在的以下困難：一是法律概念不明確。對群租房屋沒有明確的法律定義，也沒有相關的法律法規明確群租房屋能夠按照公共場所進行監督管理。二是沒有行政許可的前置審查。現行的消防行政許可不涵蓋群租房屋，更不能按照現有的國家工程建設消防技術標準衡量和限定其安全條件，導致消防機構對大量自建住宅內的群租房屋無法實施前置性審查，造成先天性火災隱患不能得到及時發現和糾正。三是消防監督檢查的被動。由于群租房屋為私人住宅，并不在消防機構和派出所法定的“機關、團體、企業、事業等單位”監督檢查范圍之內，對群租房屋的消防檢查沒有法定職權，對發現的火災隱患沒有相應的強制措施。四是職能部門間權責不明。由于缺乏上位法的支撐，政府各部門對群租房屋的監督管理均以條線和行業為主，缺乏統籌、步調不一，無法形成整治工作的合力，專項行動收效甚微。
二、《辦法》的編制依據
制定本《辦法》的主要法律法規依據為：《中華人民共和國消防法》、《江蘇省消防條例》和《商品房屋租賃管理辦法》（住房和城鄉建設部令第6號）；同時也參考了下列規范性文件：市委辦公室、市政府辦公室《關于印發<全市出租房屋安全隱患集中整治工作實施方案>》的通知（常辦發【2017】48號）、江蘇省消防總隊《關于深入推進“群租房”消防安全整治的通知》（蘇公消﹝2017﹞64號），以及北京市、上海市、蘇州市和溫州市關于居住房屋出租的政策性文件。
三、《辦法》的主要內容
《辦法》共22條，以“堅持預防為主、依法整治、防治結合、公眾參與的原則，實行屬地管理與部門監管相結合”為工作方針，就群租房屋的概念、政府各部門和基層組織的管理職責、消防安全要求、租賃當事人的義務等內容作了規定，主要體現在：
（一）創設群租房的概念。《辦法》第二條，明確“本市行政區域內，一個產權單元內實際居住人數10人以上或人均租住面積10平方米以下的群租房屋的消防安全管理，適用本辦法。”主要理由為：1、參照《全市出租房屋安全隱患集中整治工作實施方案》（常辦發【2017】48號）：把房間分割成多個小間分別按間或床位出租或者居住人數10人以上（含），存在治安、消防等安全隱患的群租房；2、參照公安部《關于調整火災等級標準的通知》（公消[2007]234號）造成10人以上30人以下死亡的火災，為重大火災，與實踐中10人以上亡人火災事故被稱為“群死群傷”火災事故的表述相一致；3、群租房易造成“群死群傷”火災事故主要原因是人員密度較大，僅設置“居住人數10人以上”的不足以反映人員密度的危險性，故參照北京市建委2017年2月發布的《公共租賃住房建設與評價標準》，允許建設面積15-22平方米的小戶型公租房，按照每戶1.5人測算，故人均面積最小約10平方米。低于該參照標準的，可以認為人員密度較大；4、群租房屋的消防安全管理，應當由產權人、出租人為第一責任人，故以產權單位作為評價群租房的最小單位。在實踐中，該標準基本契合群租房的管理實務。
（二）明確工作方針。參照《消防法》第二條：消防工作貫徹預防為主、防消結合的方針，按照政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與的原則，實行消防安全責任制，建立健全社會化的消防工作網絡。《辦法》第三條，明確“群租房屋的消防安全管理工作堅持預防為主、依法整治、防治結合、公眾參與的原則，實行屬地管理與部門監管相結合。”群租房屋消防安全整治工作仍應當遵循消防工作“預防為主、防消結合”的總方針，但鑒于群租房屋的整治工作關涉人民群眾的基本法律權益，仍應當依據現行的法律法規“依法整治”；同時考慮到群租房屋消防工作的社會性，應當突出“公眾參與”的原則。實踐中群租房屋集中于城鄉接合部、工業集中區等地，需要屬地和行業監管相結合，更應當推動基層組織主動介入，達到隱患整治的效果。
（三）明確綜合治理的職能分工。《辦法》第五條，明確了政府各職能部門在出租房屋監督管理中的相關職能，主要目的是明確各部門的監管權限，借助部門間的執法合力，達到對房屋出租的良性政策引導，進一步減少群租房屋的產生，同時也能夠對既有群租房屋起到依法監管的目的，對部分安全隱患較大的群租房屋實現政策擠壓，減少存量。鑒于基層組織直接落實群租房屋的管理，能夠及時有效動態的掌握和了解群租房屋的人、物、事，《辦法》第六條、第七條規定鎮人民政府（街道辦事處）和村（居）民委員會、物業服務企業在群租房屋消防安全管理中的相關職責。
（四）明確消防安全標準。《辦法》第九條、第十條、第十一條，明確了群租房屋設置的禁止性條款；第十二條，明確準用江蘇省公安消防總隊《“群租房”消防安全整治導則》的相關內容，作為判定群租房屋火災隱患的依據；第十四條，梳理和匯總了目前法律法規明確的消防安全違法行為，也是當前可以依法追究事主責任或實施行政強制的法律依據。上述規定較為全面的涵蓋了當前群租房屋消防安全的技術標準，解決了在實踐中無標準可循的現實問題，為今后判定火災隱患、整治火災隱患明確了依據。
四、《辦法》的約束力
作為政府規范性文件，制定《辦法》的目的是為實踐提供參考，進一步推動隱患整治工作的規范化、標準化。其中創設的部分內容可以作為行政指導的規范和標準，但不具有等同于法律法規的強制約束力，各相關職能部門在依法行政的過程中，仍應當以現行法律法規作為行政處罰、行政強制的法律依據。
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