各轄市、區人民政府，常州經開區管委會，市各委辦局，市各直屬單位：
為切實推進自然資源保護和節約集約高效利用，有效破解發展要素瓶頸，積極探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路徑，堅決扛起“爭當表率、爭做示范、走在前列”的光榮使命，深入貫徹黨中央、國務院和省委、省政府的決策部署，經省自然資源廳批復同意，制定本實施意見。
一、總體要求
（一）指導思想
堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真踐行新發展理念，堅決扛起生態文明建設的政治責任，立足“國際化智造名城、長三角中軸樞紐”城市定位，以“532”發展戰略為導向，創新自然資源和國土空間優化配置新機制，推動“砸籠換綠”“騰籠換鳥”“開籠引鳳”，重塑生產空間、生活空間和生態空間，促進土地資源更加集約、高效、可持續利用，提升土地綜合承載容量和經濟產出水平，激發城市更新、綠色發展的內生動力，統籌實現耕地嚴格保護、生態擴容提質、資源優配增效、空間優化重塑、產業轉型升級目標，推動綠色發展轉型，提升城市空間品質，破解發展要素瓶頸，保障全市高質量發展。
（二）基本原則
——生態優先、綠色發展。堅持自然資源保護優先，踐行尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，著力解決環境污染、安全隱患等突出問題，全面提升污染防治水平，加快淘汰落后產能，整合土地資源，支撐產業集聚發展和轉型發展，努力構建獨具常州特色的綠色現代產業體系。
——保護耕地、堅守底線。堅持最嚴格的耕地保護制度，在符合要求的前提下，開展生態整治的項目優先復墾為耕地，并確保補充耕地的質量。在優化調整“三生”空間布局時，嚴格落實耕地用途管制制度，堅決制止耕地“非農化”，防止永久基本農田“非糧化”。
——因地制宜、實事求是。立足常州“一江一河四湖五山”的自然資源稟賦和沿長江而立的特殊區位，結合“兩湖”創新區、中以常州創新園、高鐵新城等重要戰略空間建設，遵循產業發展規律和山水林田湖草生態保護修復目標，統籌土地利用和空間布局。根據“危污亂散低”用地位置、使用狀況和生態環境等實際情況，科學確定整治提升方式。
——資源統籌、節約用地。考慮協調不同目標的相互平衡，統籌研究節約集約利用土地資源與產業發展、生態提升、城鄉融合等工作，通盤考慮土地綜合整治、人居環境整治、美麗鄉村建設、村莊撤并等工程，放大政策集成效應。向存量要空間，拓寬存量土地盤活路徑，實施“危污亂散低”用地退出和整治，引導土地資源合理流動和高效配置。
——政府主導、合力推進。建立政府主導、部門協作、企業參與的工作機制，堅持生態效益、社會效益、經濟效益有機統一，整合行政資源，明確工作目標，理清職責分工，緊抓工作落實，加強統籌協調，形成工作合力，確保資源配置改革試點有力有序推進，為“危污亂散低”用地出清提升行動提供強有力的支撐。
（三）整治提升對象
主要包括：常州市低效用地專項數據與城市更新數據項目；位于國土空間規劃確定的生態空間、農業空間，需要引導退出的各類建設用地；經認定確需調整盤活的“批而未用”土地；經認定違反城鄉規劃法律法規建設或涉及違法用地的項目；經認定符合條件的空置、廢棄、低效的公共設施用地、交通運輸用地、特殊用地等其他存量建設用地。
二、工作目標
落實最嚴格的耕地保護制度、節約用地制度和生態環境保護制度，在滿足國土空間規劃、產業發展方向、環境保護要求的前提下，有序實施“兩大工程”。實施“危污亂散低”用地生態整治工程，落實耕地保護任務，推動“增綠擴綠”，增加生態空間，提升生態環境品質；實施“危污亂散低”用地提質增效工程，有效盤活利用存量土地資源，推動產業轉型升級，實現建設用地節地水平和產出效益雙提升。爭先創優，通過打造“資源優配增效、空間優化重塑”的“常州模式”，全面充分保障全市高質量發展。
——耕地嚴格保護，切實保障糧食安全。嚴守耕地保護紅線，實現耕地和永久基本農田“數量不減少、質量有提高、布局更優化、生態更完善、利用更高效、保護可持續”。到2025年，全市耕地和永久基本農田保護任務完成省下達的各項任務。在全省率先完成違法違規用地“清零”行動，堅決遏制新增違法違規用地。
——生態擴容提質，顯著提升生態效益。統籌山水林田湖草系統治理，大力實施“危污亂散低”用地生態整治工程，協調開展生態保護修復行動，持續實施生態源、生態廊道與綠道、城鄉公園綠地和生態細胞等生態綠城建設項目，加大重要生態系統保護力度，全面提升自然資源生態系統碳匯能力和碳匯增量，助力碳達峰碳中和目標實現，強化常州生態中軸功能。
——資源科學配置，全面提高節地水平。按照總量控制、增量高效、存量優化、流量增效、質量提高的總體要求，大力實施“危污亂散低”用地提質增效工程，實現建設用地節地水平和產出效益雙提升。到2025年，全市單位GDP建設用地使用量較“十三五”期末下降率高于省定目標，全市“增存掛鉤”盤活批而未供土地4萬畝，土地供應存量占比超過7成。
——空間優化重塑，充分釋放發展動能。高品質編制國土空間規劃，合理劃定國土空間規劃的三條控制線，優化工業用地保障線，引導資源要素集聚、產業集群、產城融合，構建全市國土空間開發保護新格局。到2025年，全市國土空間開發強度控制在合理范圍內，產業集聚水平得到進一步提升。
——產業轉型升級，多維賦能城鄉更新。探索構建全鏈條資源要素轉換通道，通過“砸籠換綠”“騰籠換鳥”“開籠引鳳”等方式，以畝產論英雄，以質效配資源，全面推動高質量發展。到2025年，全市通過“危污亂散低”用地整治提升騰退空間1萬畝以上，完成低效用地再開發10萬畝。
三、重點任務
（一）規劃引領，優化國土空間格局
1. 優化國土空間規劃。高質量編制國土空間規劃，統籌生態、農業、城鎮三大空間，科學劃定耕地和永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界，強化“三線”的剛性約束，構建全市國土空間開發保護新格局。重點聚焦“兩湖”創新區、中以常州創新園、高鐵新城，繪制產業發展新藍圖。堅持總量與強度雙控，統籌全域開發園區發展，優化鎮村規劃布局，預劃戰略留白空間。（責任單位：市自然資源和規劃局、市發改委、市工信局、市農業農村局。本項及以下各項任務均需各轄市、區人民政府和常州經開區管委會貫徹落實，不再單獨列出）
2. 實行工業保障線管理。以常州市區工業區塊線規劃研究為基礎，深化全市工業用地保障線方案。根據摸底調查情況和產業發展計劃，在區級國土空間規劃中劃定工業用地保障線和工業用地儲備片區，穩定工業用地總規模，提高工業用地利用效率，促進工業用地合理布局、規模集聚，支持產業協同、產城融合。（責任單位：市自然資源和規劃局、市發改委、市工信局、市農業農村局）
3. 編制出清提升專項規劃。開展“危污亂散低”用地排查，摸清“危污亂散低”用地數量、結構與空間分布情況，實行動態更新管理。以“危污亂散低”用地數據庫為基礎，確定整治提升項目清單，編制常州市“危污亂散低”用地出清提升專項規劃，明確生態騰退區、轉型升級區、保留提升區，從發展導向、功能定位、用地控制及適用政策等方面明確出清提升方向。（責任單位：市自然資源和規劃局、市安委辦、市發改委、市工信局、市農業農村局）
（二）生態治理，探索資源整合路徑
4. 推進國土空間生態整治試點。總結“新北沿江關閉騰退化工企業用地資源整合利用試點”經驗，依據常州市“危污亂散低”用地出清提升專項規劃及山水林田湖草系統治理要求，加強生態問題評估分析。編制年度國土空間生態整治試點實施方案，開展“危污亂散低”用地生態整治工程，實施年度國土空間生態整治試點項目，打造國土空間生態整治升級版。按照宜耕則耕、宜園則園、宜林則林、宜草則草、宜水則水的原則，組織生態整治試點項目驗收，探索生態整治后可用于流量指標歸還等新路徑。鼓勵整合城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用等政策工具，放大政策集成效應，拓寬建設用地盤活路徑。（責任單位：市自然資源和規劃局、市生態環境局、市水利局、市農業農村局、市安委辦）
5. 探索生態產品價值實現路徑。推動國家城鄉融合發展試驗區及江蘇省生態產品價值實現機制試點地區以山水林田湖草等自然資源為主要對象，推進自然資源確權登記，開展生態產品信息普查監測，建立生態產品價值評價機制，健全生態產品經營開發機制，探索符合當地實際、富有當地特色的生態產品價值實現路徑。探索研究財政補助等激勵政策，推動產業綠色化改造。培育生態產品區域品牌，支持提供生態經濟的企業發行綠色債券，積極引導社會資本參與經營自然資源資產，實現生態資產多元化和生態資源資本轉化。（責任單位：市發改委、市工信局、市財政局、市自然資源和規劃局、市生態環境局、市水利局、市農業農村局、市市場監管局、市統計局、市金融監管局）
（三）提質增效，激活存量建設用地
6. 深挖存量建設用地潛力。鼓勵對現有工業用地追加投資、轉型改造，合理利用地上地下空間。在符合規劃的前提下，對不改變用途的現有工業用地，通過廠房加層、拆除重建、老廠改造、內部整理等途徑提高土地利用率和容積率的，不增收土地價款。支持新產業、新業態利用存量建筑，對列入正面清單的項目，經批準，可實行繼續按原用途和土地權利類型使用5年過渡期政策。在過渡期內，按照規定免于征收相關土地價款；過渡期滿后，在符合相關規劃的前提下，經批準，可按規定采取協議出讓方式供地。搭建存量資源信息管理平臺，引導產業項目優先使用存量土地，強化建設用地綜合管理。（責任單位：市自然資源和規劃局、市發改委、市工信局、市住建局、市商務局）
7. 推動低效用地開發利用。依據城鎮開發邊界、工業用地保障線、產業發展規劃，合理確定低效用地再開發的類型、時序、方式。充分調動土地權利人和社會資本積極性、主動性，采取“政府引導+市場參與”“自主開發+合作開發”等方式，打通收購儲備、鼓勵流轉、協議置換、“退二優二”和“退二進三”路徑，撬動低效用地的潛在價值。因地制宜盤活利用低效、閑置等存量農村集體建設用地資源。創新低效用地退出機制，對工業企業資源集約利用綜合評價結果為C、D類用地，運用差別化資源要素配置政策，推動企業轉型升級，著力實現要素資源合理、高效利用。（責任單位：市自然資源和規劃局、市發改委、市工信局、市住建局、市安委辦、市稅務局）
8. 促進產業園區更新提質。積極優化產業用地布局，控制性詳細規劃落實總體規劃工業保障線管控要求，引導產業用地集聚集約。完善工業園區公共服務設施布局，促進共享共用，提升綜合服務水平。統籌安排混合產業用地，探索“一地多用”，在堅守安全和環保底線，以及滿足相關技術和政策條件的前提下，鼓勵土地用途混合利用和建筑復合使用。開展村鎮工業集中區改造提升專項行動，制定村鎮工業集中區升級改造三年行動方案，推進升級改造工作試點，通過整治提升，拓展發展空間，形成資源利用良性循環和產業園區高質量發展新格局。（責任單位：市自然資源和規劃局、市發改委、市工信局、市住建局、市商務局、市安委辦）
（四）精細管理，用好批而未供土地
9. 精準處置批而未供土地。建立“一宗一檔”臺賬，采用組織征收、項目調整、批文清理等方式，多渠道處置批而未供土地。落實“增存掛鉤”機制，將批而未供土地處置目標等完成情況作為下達新增建設用地計劃的重要測算指標，要求新增報批土地限時供應，近三年（含當年）批準建設用地土地供應率不低于全市平均土地供應率指標標準值，壓實土地征收主體盤活責任。（責任單位：市自然資源和規劃局、市發改委、市住建局、市商務局）
10. 清理騰挪未供土地指標。定期組織清查，清理無效用地批準文件。農用地轉用或土地征收經依法批準后兩年內未用地或未實施征地補償安置的用地批準文件，以及因相關規劃、政策調整等原因，雖已實施征地補償安置方案，但確實不具備供地條件的批準土地，在滿足現場未實施等條件下，可申報變更用地審批備案信息。經批準依法撤銷或調整的，所涉及的用地計劃指標、耕地占補指標、稅費等可用于其它新增建設用地報批，對應的規劃建設用地規模在臺賬中核定后返還。（責任單位：市自然資源和規劃局、市發改委、市財政局、市人社局）
11. 統籌存量資源儲用調配。加強儲備土地資產管理，將在城鎮建設用地范圍內，根據土地征收成片開發方案，依法批準征收取得的國有建設用地，政府依法收回且原使用權已注銷的國有建設用地，政府通過收購、優先購買等方式取得的國有建設用地，其他無明確使用權人、無權屬爭議的國有建設用地均納入土地儲備管理。切實發揮土地儲備的市、區統籌協同作用，積極探索城市土地收儲整備與資源統籌調配利用的可持續發展機制。（責任單位：市自然資源和規劃局、市財政局、市住建局）
（五）計劃調控，建立獎懲掛鉤機制
12. 用地計劃“點對點”保障。通過實施“危污亂散低”用地生態整治和提質增效工程，有力緩解城鄉建設用地規模使用和流量歸還壓力。各轄市、區和常州經開區通過“危污亂散低”用地的盤活整治，完成流量指標歸還的，其剩余規劃建設用地規模可用于保障地方建新用地；并且，對于其新增建設用地計劃，市級給予“點對點”“百分百”保障。（責任單位：市自然資源和規劃局、市發改委）
13. 實行用地計劃指標獎懲管理。對“危污亂散低”用地出清整治實施目標管理，對按照規定時間完成目標任務的，按比例給予相關鎮（街道）新增建設用地計劃獎勵；對未按照規定時間完成目標任務的，放緩相關鎮（街道）用地計劃下達。（責任單位：市自然資源和規劃局）
（六）嚴保嚴管，維護良好用地秩序
14. 嚴守耕地保護紅線。堅持“農田就是農田，必須是良田”，嚴格落實糧食安全黨政同責，落實最嚴格的耕地保護制度，采取“長牙齒”的硬措施嚴守耕地保護紅線，以“零容忍”的態度堅決遏制新增違法占用耕地行為。充分挖掘耕地后備資源潛力，通過自身挖潛、自行補充，內部調劑、易地補充，申報掛鉤節余、轉換補充等途徑拓寬補充耕地渠道。實施數量為基礎、產能為核心的耕地占補平衡制度，推進提質改造耕地項目建設，切實提升耕地保護水平。（責任單位：市自然資源和規劃局、市發改委、市農業農村局）
15. 強化土地動態巡查與綜合執法。發揮自然資源執法綜合監管平臺和實時智能監管系統作用，統一規范巡查日報制度，健全市、轄市區、鎮（街道）三級聯動執法監察體系。多部門聯合查處自然資源違法違規典型案件，打擊違法行為。對土地違法違規問題嚴重、查處整改不力的地區，堅決采取限制性整改措施，及時消除違法狀態，防范自然資源違法重大風險。（責任單位：市自然資源和規劃局、市生態環境局、市農業農村局）
16. 集中整治違法違規用地。深化土地違法違規“雙零行動”，鞏固違建別墅清查整治成果，深入打好污染防治攻堅戰，積極穩妥推進農村亂占耕地建房問題專項整治試點工作。根據部、省要求，開展“大棚房”問題專項清理整治“回頭看”、違法違規“小化工”專項整治、長江太湖沿線自然資源執法等各類專項行動，做好設施農業用地日常管理，維護良好的用地秩序。（責任單位：市自然資源和規劃局、市生態環境局、市農業農村局）
四、保障措施
（一）強化組織領導。各地各部門要融合開展資源配置改革試點與“危污亂散低”出清提升行動，切實發揮“危污亂散低”出清提升工作領導小組作用，落實聯席會議制度，定期聽取改革試點工作進展情況，研究解決工作中的重大問題。市自然資源和規劃局、安委辦要緊密配合，通力協作，凝聚各地各部門力量；加強對上銜接溝通，獲取上級政策支持；強化對下精準指導，提升改革實踐成效。
（二）強化規范管理。各地應結合本地自然資源稟賦、“危污亂散低”用地實際狀況，制定本地區深化資源配置改革、賦能“危污亂散低”用地出清提升的實施細則。按照任務科學、立項規范、實施有序、驗收嚴格、專項專用的原則，對改革試點項目進行封閉運行。要切實強化責任擔當，凝心聚力實踐改革創新，全力以赴推動改革舉措落地見效，保質保量完成改革賦能任務。
（三）強化政策宣傳。各地要推動黨建和業務深度融合，打造先鋒自然黨建品牌，進一步解放思想、創先爭優，共破發展難題，營造良好的改革氛圍。充分發揮積極性、主動性，在堅守改革底線和紅線的前提下，敢闖敢試，創造性的解決問題。打造各具特色的改革亮點，適時總結提煉改革成果，形成可復制、能推廣的改革經驗。加大改革政策解讀、宣傳力度，引導社會各界轉變發展理念，形成生態優先、綠色發展的共識。
（四）強化監督考核。將本實施意見的主要目標任務納入市高質量發展考核范圍，層層落實責任、傳導壓力，確保各項措施落實到位。加強改革試點落實過程的督查督辦，對工作中弄虛作假、瞞報漏報、推進不力、監管責任不落實及逾期未完成整治提升任務的單位和責任人，依紀依規依法嚴肅追責問責。市各有關部門要嚴格把控立項審批，切實執行省生態修復、工業用地提質增效驗收標準，從嚴管理指標的使用和歸還。
附件：1. 2021-2025年全市消化利用批而未供土地任務分解表
2. 2021-2025年全市低效用地再開發任務分解表
3. 2021-2025年全市生態整治提升騰退空間任務分解表
常州市人民政府
2022年6月29日
（此件公開發布）
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